从“黑色黄金”到历史终章：英国退煤对中国的深层启示

文丨杨木易 施训鹏 杨碧晴

2015年，随着最后一座大型深层煤矿关闭，英国在产业层面告别了煤炭。九年后的2024年9月，最后一座大型燃煤电厂关停，煤炭在这个工业革命的故乡，也完成了其在能源系统中的历史使命。一个清晰可辨的“终点”，为英国漫长的退煤之路画上了句号。

而在大洋彼岸，中国的能源转型正步入一个更为复杂、也更具挑战性的关键阶段。在“2030年前碳达峰、2035年排放量较峰值下降7%至10%”的既定目标下，作为当前最大的排放来源，煤炭消费正逼近顶点，并可能在经历短暂平台期后，逐步转入结构性下行通道。由此，一个核心问题愈发凸显——如何实现煤炭平稳、有序、可控的战略性退场。

在此背景下，回顾英国这一曾深度依赖煤炭、却最终完成退煤的先行者，显得尤为必要。可再生能源及储能技术的进步、民众环保意识的觉醒、气候政策的推进以及天然气的替代，固然在不同阶段推动了这一进程，但仅凭这些因素，仍不足以解释煤炭何以真正从国民经济中退出。

真正值得追问的，并非英国选择了何种技术路径或政策工具，而是煤炭如何从支撑工业革命的“黑色黄金”到福利国家的重要支柱，最终逐步失去了其作为“经济基石”的战略意义。理解这一过程，或许比任何具体技术方案或政策设计，更能为正站在转型门槛上的中国提供启示。

工业经济的基座

作为工业革命的发源地，英国在18—19世纪崛起为世界领先的工业强国，在炼铁炼钢、机械纺织、铁路与轮船等关键技术与产业领域长期占据主导地位。而支撑这一工业帝国运转的核心能源，正是煤炭。早在1810年，英国便开始利用煤炭生产城镇燃气用于公共照明。自19世纪30年代起，伴随铁路网络的大规模建设，煤炭成为蒸汽机车的关键燃料。1882年，世界首座公共燃煤发电厂在伦敦投入运行，标志着煤炭正式进入电力时代。至20世纪初，煤炭已牢牢占据英国电力供给的绝对主导地位，全国九成以上电力来自燃煤电厂。

伴随应用场景持续拓展，煤炭逐步渗透至国民经济的各个层面，与资本和劳动力共同构筑起英国工业经济的物质基础。工业与社会需求的快速增长反过来推动煤炭产业扩张：英国煤炭产量从19世纪初的不足2000万吨，飙升至1913年约2.92亿吨的历史峰值，规模扩大逾20倍；到20世纪初，深层煤矿超过3000座，直接就业人数超过百万，煤炭成为英国最重要的支柱产业之一。

福利国家的支柱

进入20世纪中叶，特别是在经历两次世界大战和大萧条后，英国进入以经济重建与福利国家建设为核心的战后时期。在这一阶段，煤炭作为最可靠、最可控且高度自给的能源，其战略意义早已超越单纯的能源供给范畴——它既是支撑战后经济复苏的“压舱石”，也是福利国家得以运转的重要物质基础。作为电力供应、工业生产和城市供热的核心能源，煤炭的稳定供给直接关系到战后工业恢复、就业与整体经济增长。

1947年，英国政府推动煤炭工业国有化，成立国家煤炭委员会，将煤炭生产、分配与投资全面纳入国家直接管理体系。通过国家主导、政府得以在关键时期保障煤炭供应安全与价格稳定，从而为宏观经济复苏提供坚实支撑；而由此带来大规模稳定就业与持续财政收入，又反过来为以全民医疗、社会保障和公共住房为代表的福利国家体系奠定了经济基础。煤炭在支撑工业经济与福利国家后，其战略定位逐步迎来根本性转变。

从“战略资产”到“战略负担”

进入20世纪60年代，能源结构的多元化开始动摇煤炭的经济根基。1960年至1973年间，英国的石油消费量增长了近3倍，逐步取代煤炭成为许多工业流程的关键燃料。与此同时，北海天然气的发现与商业化，迅速取代了以煤炭为主的城市煤气系统。社会对环境问题的关注也推动了这一进程：1952年的“伦敦大烟雾事件”催生了1956年《清洁空气法案》，通过限制居民用煤和设立无烟区，压缩了煤炭在民用领域的空间。至此，煤炭唯一仍具增长空间的市场仅剩电力部门，但即便在此领域，其地位也持续受到新兴核电发展的挤压。

随着市场收缩，煤炭产业内部长期积累的矛盾也日益凸显：优质资源渐趋枯竭，开采条件恶化导致成本不断上升，而劳动生产率增长缓慢，行业整体财务状况持续承压。尽管如此，直至20世纪70年代初，煤炭仍被视作一种“战略资产”——它关联着数十万就业，涉及区域社会稳定，并被置于战后福利国家与能源安全框架内予以维护。政府通过财政补贴、电力行业的长期采购合约及就业保障等方式，竭力维持该体系的运转。

随着战后“黄金时代”的结束，英国经济在20世纪70年代中后期陷入“滞胀”，福利国家模式的经济基础发生动摇。经济政策导向随之发生根本转向：以市场化、私有化和放松管制为核心的新自由主义改革渐成主流，推动经济结构向服务业转型，传统工业体系大幅收缩，煤炭需求随之大幅下滑。

在此背景下，煤炭在国家战略中的定位发生了根本改变：从昔日支撑经济稳定的“战略资产”，被重新界定为阻碍经济结构调整、消耗公共财政资源的“战略负担”。政府开始将财政支持与“深度结构性重组”相捆绑，大幅削减补贴并提高援助门槛。1973年石油危机带来的油价飙升，虽在短期内凸显了煤炭在能源安全层面的“战略价值”，但其缓解作用仅是暂时性的。国家与矿工工会之间长期积压的矛盾，最终在1984—1985年“大罢工”中彻底爆发。政治层面的对决以政府的强硬胜利告终，这不仅瓦解了有组织的产业抵抗，也为以效率为名、激进关停“低效矿井”扫清了政治与社会障碍。

此后，维系煤炭行业数十年的政策与制度安排被系统性地拆除，产能压缩进程急剧加速。整个产业步入了不可逆的萎缩与边缘化通道。至1994年煤炭工业完成私有化时，其年产能已骤降至约5000万吨，仅剩1913年峰值的六分之一左右，标志着这个曾经帝国工业脊梁的全面衰落。

煤电堡垒的崩塌

随着煤炭在工业与民用领域的全面退场，电力系统成为其在英国国民经济中的“最后堡垒”。然而，这座堡垒的根基早在20世纪90年代便已开始动摇。90年代初，英国电力工业启动市场化改革，引入发电侧竞争，经济性逐步取代保障就业与区域稳定，成为企业决策的核心考量。在当时高利率的金融环境下，建设周期短、资本需求低、运行效率高的燃气发电机组展现出显著优势。

与此同时，北海天然气进入成熟开采阶段，供应充足、价格走低，为燃气发电的快速扩张奠定了现实基础。这场被称为“天然气冲刺”的能源结构转型，使煤电发电占比从1990年的约65%，迅速滑落降至21世纪初的不足35%，动摇了其作为基荷电源的主导地位。

此后十余年间，煤电占比进入一个相对的平台期，但这并非意味着煤电的战略回归，而更多反映了存量资产尚未完全出清的现实。同时，随着北海天然气产量在2000年前后见顶并转入下滑通道，英国由净出口国转为净进口国，气价逐步与欧洲大陆乃至全球天然气市场联动，价格水平和波动性显著上升，“气代煤”进一步深化的经济动能随之减弱，煤电得以喘息。

然而，以风电和太阳能为代表的可再生能源在进入2010年代后迎来成本快速下降，并实现规模化部署，开始逐步替代存量煤电；气电的灵活调节能力、储能的发展以及跨区互联水平的提升，也进一步削弱了煤电在保障电力系统安全中的“不可替代”角色。与此同时，随着欧盟碳排放交易体系逐步收紧，并叠加英国自2013年起实施的碳价支持机制，煤电的边际运行成本被系统性抬升。

至此，煤电作为“最后堡垒”的存在理由被逐一抽空。在经济性持续恶化的背景下，面对日益严格的排放标准，和可再生能源的竞争，许多老旧燃煤电厂选择逐步关停。2024年9月，随着英国最后一座大型燃煤电厂正式关停，煤炭在英国能源系统中的历史使命彻底终结，其退煤历程由此落下帷幕。

英国的煤炭退出历程，既非始于气候议程的兴起，也非单纯源自能源技术的替代，其背后是一个更为深层且系统的 “战略卸载” 过程。

在相当长的历史时期内，煤炭远非普通的能源商品，而是一项承载着高度政治、经济与社会意义的战略资产。工业革命时期，煤炭是工业经济的基座，支撑了钢铁、机械、交通与电力体系的运转；战后重建阶段，它又转型为福利国家的重要支柱，肩负着保障地方就业、支撑工业复苏与维系社会稳定等多重使命。在此定位下，煤炭系统内部的低效、持续的财政补贴与激烈的劳资冲突，长期被视为“必须承受的代价”，而非放弃这一体系的理由。

这一战略定位的真正松动，发生在20世纪后期英国发展模式出现根本性转向的进程之中。随着战后福利国家体系承受日益沉重的财政压力，国家直接干预产业与就业的能力持续弱化，英国社会开始对以往以重工业为核心、依赖国家干预的发展路径进行系统性反思。随之推进的市场化改革，不仅重塑了整体经济结构，也重构了能源行业的运行逻辑。制造业在经济中的比重持续下降，服务业成为增长引擎，经济发展与煤炭消费之间原本紧密的结构性关联逐步脱钩。正是在这一经济基础的结构性变迁中，煤炭所承担的 “经济基石” 角色逐渐褪色。

当煤炭不再被视为维持工业竞争力、区域就业与社会稳定的关键支撑时，其战略地位便发生了根本性逆转。它从一项需要整体性保护的国家战略产业，转变为必须接受成本、效率与环境约束检验的普通经济部门。与此同时，其应用范围也大幅收缩：从覆盖工业、民用、交通等多领域，退守至主要为电力系统服务的单一燃料。这种 “功能单一化” 进一步降低了其在政治议程中的敏感性，使其逐渐与宏观经济发展解绑。

正是在上述“战略卸载”的背景下，碳定价机制、环境法规的强化、可再生能源成本的下降以及电力市场的竞争，才得以对煤电形成持续而有效的挤压，并最终促成了这一最后堡垒的崩溃。换言之，煤炭退出的实现，与其说源于煤炭自身问题的爆发，不如说归因于其战略功能的消解——当煤炭不再承担那些曾被视为“不可失去”的国家使命时，其退出便从政治难题转化为可管理的经济与技术过程。

英国煤炭产业规模远小于中国，其电力系统的体量与复杂性也与中国不可同日而语。但若据此得出“英国退煤比中国容易”的结论，反而容易遮蔽问题的关键。英国退煤的核心难点，并不主要体现在系统规模本身，而在于煤炭在其经济与社会结构中所承载的战略功能。

在相当长的历史时期内，煤炭不仅是英国电力系统的重要支柱，更深度嵌入工业体系、区域就业与福利国家的运行逻辑，具有高度的政治敏感性与社会关联度。英国能够最终完成退煤，并非因为系统规模较小，而是因为在长期结构调整过程中，煤炭所承担的这些战略功能被逐步卸载。

英国的退煤历程由此揭示出一个更具普遍性的经验：煤炭退出并非单纯源于技术替代或经济性丧失，而是伴随着一场战略层面的系统性转变。对中国而言，这意味着煤炭退场必须在当前围绕成本与技术路径的讨论基础上，进一步提升至战略高度，系统审视其与国家发展范式、经济结构转型及社会稳定之间的深层互动。

首先，英国退煤与其经济结构“去工业化”、转向服务业主导的过程深度同步，而这削弱了煤炭需求。

相比之下，中国仍处于工业体系向高端化、智能化、绿色化升级的关键阶段，工业部门对经济增长和就业的支撑作用依然显著。这引出一个根本性的战略命题：能否在保持产业链韧性、竞争力与就业规模的同时，通过工业流程重构、能源系统革新与能效跨越式提升，实质性降低工业发展对煤炭的结构性依赖，从而为煤炭的“战略卸载”创造条件？

其次，以威尔士南部、苏格兰中部和英格兰东北部为代表的许多矿区，在支柱产业衰落后，长期面临产业空心化、就业机会锐减与增长动力不足的困境。反观中国，其挑战的复杂性与规模更为严峻。中国的煤炭产业链深度嵌入众多资源型省份与老工业基地的社会、经济乃至治理体系，与地方财政、规模就业和社会稳定深度交织。如何通过前瞻性的产业接续规划、大规模的技能转型投资与兜底性的民生保障政策，为转型地区培育发展新动能、缓冲社会冲击，是确保退煤进程平稳有序不可回避的战略问题。

再次，从能源系统自身看，退煤的最终实现，取决于清洁能源体系能否以足够的规模、速度与系统协同性，完成对化石能源系统安全可靠、经济可承受的全面替代。相较于英国当年所处的能源转型环境，当下更具优势的因素在于，可再生能源发电与储能技术持续取得突破，成本亦日渐下降。不过，在中国电力需求持续增长的背景下，仅靠可再生能源装机增长远远不够，必须系统回答：储能、需求侧响应与跨区电网等调节资源能否快速形成充足支撑能力？电力市场机制能否深度改革，以适应高比例新能源并保障系统整体安全？唯有这些系统性条件趋于成熟，煤电才能卸下作为“保供托底”最后防线的重任，逐步淡出。

当然，上述三个维度远未涵盖退煤所涉及的全部战略挑战。金融体系如何应对高碳资产重估、颠覆性低碳技术（如绿氢、长时储能）的突破路径与节奏，以及全球能源贸易与地缘政治格局的演变，都将深刻影响转型进程。本文无意穷尽所有问题，而是旨在强调：煤炭退出远非单一领域的技术经济命题，而是一场触及发展模式、治理结构与系统安全的战略重构。此外，需要强调的是，聚焦战略层面，并非主张等待所有条件成熟再行动。转型本身具有高度非线性特征，宏观结构调整、技术进步、能源政策与市场变化将在实践中相互塑造、彼此强化。

随着应对气候变化成为全球共识与行动主流，逐步减少对煤炭的依赖已是势所必然。对中国而言，真正的战略抉择，不在于“是否退煤”，而在于能否以前瞻视野识别系统性风险、布局关键节点、构建动态适应能力，从而在充满不确定性的国内外环境中，稳健驾驭这场深刻转型，推动煤炭逐步卸下战略重担、实现有序淡出，最终引领中国发展巨轮在能源革命与气候治理的时代浪潮中行稳致远。

文｜杨木易，国际能源智库 Ember 高级能源分析师、国际能源转型学会秘书长；施训鹏，悉尼科技大学能源与环境经济学教授、国际能源转型学会理事长，“碳排放权交易省部共建协同创新中心”和“长江产业发展研究院”特聘研究员；杨碧晴，国际能源智库Ember能源分析师

编辑丨王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

来源丨《可持续发展经济导刊》2026年1-2月刊

原文标题丨《从“黑色黄金”到历史终章：英国退煤对中国的深层启示》

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